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湛江建设城乡协调、生态文明的科学发展试点市专题调研
--关于成都市统筹城乡发展的调研与思考
作者：湛江市人民政府驻成都办事主任吴增慧
目
录
一、成都市统筹城乡发展的主要做法
（一）近郊发展模式
——“五朵金花”
（二）远郊发展模式
—— “汤营模式”
（三）农民转市民发展模式
—“土地换社保”和“两股一改”
二、成都市统筹城乡发展的主要经验
（一）全方位、多层次的规划是基础
（二）政策措施配套化、体系化是保障
（三）加大政府投入是助推器
（四）灵活运用土地政策是前提
（五）突出农业多功能和人文是特色
（六）体制机制创新是动力
三、成都市统筹城乡发展的运行理念
（一）在推进城乡统筹发展上，成都的认识深刻、措施得力
（二）在规划、建设和管理上，成都市的目标明确、特色鲜明
（三）在扩大对内对外开放上，成都市的政策灵活、效果明显
（四）在提升软实力上，成都市的意识强烈、举措实在
四、成都市统筹城乡发展的成功经验给湛江的启示
（一）推进城乡协调、生态文明建设必须进行体制、机制和制度创新
（二）推进城乡协调、生态文明建设必须求真务实，真抓实干
（三）推进城乡协调、生态文明建设必须由政府主导，实行市场化运作
（四）推进城乡协调、生态文明建设必须用抓城市、干工业的方式发展农村和农业
（五）推进城乡协调、生态文明建设必须用创新的思维解决新农村建设中的难题
【摘
要】市委第九届五次全会提出，湛江要建设城乡协调、生态文明的科学发展试点市。围绕这一发展思路，我办对成都市统筹城乡、一体化发展示范区锦江区的“五朵金花”、邛崃市羊安镇汤村、温江区等地进行调研。成都市在探索统筹城乡发展方面进行了有益的探索，其运行理念和发展模式值得我市在城乡协调、生态文明的科学发展中参考借鉴。
【关键词】
统筹城乡
一体化建设
经验
启示
前言：成都市从2004年开始，抓住西部大开发和城市加速发展的历史机遇，紧紧围绕“构建和谐成都”这一主题，从破解
“三农”难题入手，在全市实施了以推进城乡一体化为核心、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障的城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略，通过大力实施“三个集中”和“三大工程”，强力推进工业向集中发展区集中，梯度引导农民向城镇集中，稳步推进土地向规模经营集中，有力地推进了城乡一体化进程和社会主义新农村建设，促进了全市经济又快又好发展。成都市统筹城乡发展效果显著，其发展模式为全国各地所称道和学习，更是受到国家的高度关注
，2007年
6
月，被国家批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。
一、成都市统筹城乡发展的主要做法
成都市城乡统筹、一体化发展根据各区县不同经济社会发展水平，因地制宜，实行了多层次的发展模式。
（一）近郊发展模式
——
“五朵金花”。锦江区三圣乡地处成都近郊，处于城市通风口绿地，按照规划不能作为建设用地。锦江区政府根据三圣乡的红砂村、万福村、驸马村、幸福村和江家堰村不同的经济社会发展情况、区位条件及自身特色，按照因地制宜、错位发展的思路，实施景观化打造，分别打造出“花乡农居”、“荷塘月色”、“东篱菊园”、“幸福梅林”和“江家菜地”五大特色区域，被誉为“五朵金花”，现被评为国家AAAA级旅游风景区，成为成都市的一张名片。依托“五朵金花”搭建的增收平台，农民可获得四项稳定收入。一是租金收入。以转包、出租、互换、转让、入股等方式，土地向专业大户、工商业主和经营能人集中，形成规模化、集约化的农业生产基地。农民土地承包权流转，每亩每年可获得1800元以上的租金；农民宅基地出租，每年可获得3-10万元租金。二是薪金。农民到龙头企业务工，每人每月可获得600元以上的薪金收入。三是股金。农户以宅基地和土地承包经营权入股乡村酒店、农家乐，以“保底+分红”的模式分享收益。四是保障金。农民达到社会保障条件后，每月可领取364元养老金，报销住院费等“保障金收入”。2007年，全区农民人均纯收入达8733元。通过打造“五朵金花”，成都市探索出一条近郊发展不征地、不拆迁、不失业、不失利、不失权和加大财政扶持的“五不一扶持”，统筹城乡发展，建设新农村的路子，使当地农民实现离土不离乡，就地市民化。
（二）远郊发展模式
—— “汤营模式”。邛崃市羊安镇汤村原本是川西普通的一个村庄，传统的分散经营模式，不仅经济效益偏低，也影响了农业科技成果推广、标准化管理和品牌化营销。2004年部分村民将土地出租给外来西瓜、蔬菜种植大户，每年800元/亩的收益使农民尝到土地规模化、标准化、规范化经营的甜头，但土地出租模式只能享受固定租金收益、不能获得经营收益的缺憾使农民强烈要求村集体组织带领他们以土地经营权入股，组建股份公司走规模化经营道路。2006年，邛崃市国有独资兴农公司出资100万元作为政府引导资金，汤营村506户村民按照“依法、自愿、有偿”的原则，以1000亩土地经营权入股，集体经济组织以土地整治新增的60亩土地入股，组建了汤营农业有限公司。公司把村民组织起来，发展集约化、规模化、标准化、品牌化的现代农业，培育深受市场欢迎的早春红玉西瓜、食用菌等特色农产品，创新了农村集体经济发展机制。汤营农业有限公司不仅让村里300多名年龄偏大的村民实现了就业，而且解决了周围村组100多名村民的就业问题。同时，又从农业中解放出100多名本村劳动力从事二、三产业。汤营农业有限公司经营有力带动村民收入增长，农民人均纯收入由2006年5373元提高到2007年的64476元。“汤营模式”为以种植业为主的远郊发展经济，组织农民群众走联合发展道路树立了良好的典范。
（三）农民转市民发展模式
—— “土地换社保”和“两股一改” 。如何保证农民的利益，激励农民自愿退出宅基地、承包地，让农民解除后顾之忧，由农村走向城镇，实现农民变市民的转变是推进城乡统筹的关键问题。温江区对自愿放弃宅基地使用权和土地承包经营权的农民，由政府按规定给予补偿，并解决社会保障（简称“双放弃换社保”）；推行农村集体资产股份化、农村集体土地股权化和以转变农民身份为主体的村民委员会改社区居民委员会试点工作（简称“两股一改”），为农民转市民走出了一条新路。
“双放弃换社保”具体做法是：对符合条件申请“双放弃”的农民在批准申请之日起，按照不同年龄段分级享受社会保险（分男满60岁、女满50岁；男满50岁不满60岁、女满40岁不满50岁；男满40岁不满50岁、女满30岁不满40岁的三个档次享受不同的社会保障）。为确保“双放弃换社保”工作的持续性，温江强化配套措施，一是实施“安居工程”，确保农民进城有去处。2006年，全区启动并建设新居工程和新型社区13个，年底竣工总面积73.8万平方米，可吸纳入城农民10200户。转移农户可按政府规划要求在全区范围内购买集中居住区的定向安置居住房，人均35
平方米以内的按安置价350元/平方米购买（当地商品房均价为2400元/平方米），每平方米2000多元的差价由区政府补贴给接收镇（街）；进城自主购房的，人均35
平方米以内按所在镇（街）定向安置居住房安置价与成本价的差价给予补贴，应征的个人购房契税由区政府全额补贴，并免收产权登记费。二是实施“乐业工程”，保障迁居农民住得稳。加强对失地农民的就业培训，推行培训券等补贴办法，扩大农村劳动力转移培训阳光工程实施规模，提高农民转产转岗和适应城市生活的能力。
“两股一改”具体操作程序为：一是全面清理核实集体资产家底，并经社员大会确认；二是明确股权享受对象；三是制定“两股一改”试点具体政策规定和操作实施方案，经三分之二社员同意，并报政府批准；四是按照批准的改革方案，设置股权，进行股份量化，成立股份经济合作社；五是将相关资料整理归档，并报政府备案。
二、成都市统筹城乡发展的主要经验
（一）全方位、多层次的规划是基础。成都市抓住作为全国土地利用总体规划和城市总体规划修编试点城市的契机，高起点、高标准、高质量地编制了城乡一体发展的各类规划。大力推进城乡规划管理体制改革，建立了与城乡一体化相适应的规划管理体制。在新农村建设中坚持规划先行，认真搞好县域村庄布局总体规划，精心编制各村建设规划，力求做到生态自然，风格鲜明，充分体现了西部大开发的一流水平。
（二）政策措施配套化、体系化是保障。在贯彻落实国家政策的基础上，成都市出台了《中共成都市委成都市人民政府关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》，并围绕意见印发了涉及县乡财政体制、农业行政管理体制、户籍管理制度、土地流转办法、社会保障等方面的政策、制度文件，形成了较为完善的统筹城乡发展政策体系。同时，根据全市各地经济发展水平、发展模式有差异的现实，放手让区县（市）根据自身特点，出台适应本地需要的有关政策办法，形成多层次的政策框架，如温江区根据自身工作重点制定了《关于鼓励农民向城镇和规划聚居区集中的意见（试行）》和《关于放弃宅基地使用权和土地承包经营权农民参加社会保险实施细则（试行）》等文件；邛崃市出台了《邛崃市固驿镇仁寿村“农民土地承包经营权换社保”养老保险实施细则》等。
（三）加大政府投入是助推器。实施县乡财政体制改革，大力调整市、县、乡三级财政支出结构，扩大公共财政覆盖农村的范围和领域。锦江区统筹规划城市和农村建设，加快农村基础设施建设，通过楼房改造景观化、基础设施城市化、配套设施现代化、景观打造生态化，改善了群众的生活环境和农业生产条件。在“五朵金花”打造初期，政府加大基础设施建设投入，营造和培育市场，吸引企业参与合作，汇聚人气。据锦江区政府统计，在乡村道路建设、农民新村基础设施建设改造等方面，区政府投入9745万元，成都市级部门投入1800万元，通过政府引导，激发了农民投身社会主义新农村建设的热情。随着环境打造，基础设施改善，大量社会资本纷纷介入，目前吸引社会资本投入达3.57亿元，为城乡统筹注入了源源不断的发展动力。汤营农业有限公司成立之初，邛崃市通过国有独资的兴农投资公司投入100万元作为风险投入入股，解决汤营农业有限公司的注册资金问题。在经营过程中，兴农公司不拿走红利，该红利留给村集体经济组织所有，待该资金壮大到一定程度后，村集体经济组织回购兴农公司投入的风险股金（原则上等额回购），保证了集体经济组织起步上路和持续经营的资金问题。
（四）灵活运用土地政策是前提。成都市不断完善土地流转办法，在土地的集约化使用上，敢于创新，敢于探索，在不违背国家大的政策前提下，千方百计引导和鼓励土地使用权流转，促进土地向专业大户、经营能手和龙头企业集中，建设农产品标准化生产基地。创新、灵活的土地政策使成都市有效地突破了统筹城乡发展、推进新农村建设的瓶颈，激发出了巨大潜能。
（五）突出农业多功能和人文是特色。在“五朵金花”打造过程中，锦江区秉承文化传统，突出人文特色，把营造文化氛围与产业发展、农民增收及村庄建设结合起来，注重开发农业的多种功能，向农业广度和深度进军，促进农业结构不断优化升级。农民新村建设、休闲观光农业发展与弘扬文化并举，文化跟着项目走，项目带动文化发展，川西民居建筑与文化景观交相辉映，全面提升“五朵金花”整体形象。目前，该区正在景区规划建设5个艺术村，即创意村、画家村、雕塑村、摄影村和民俗村。江家菜地的雕塑村，荷塘月色的画家村雏形已现，东篱菊园的摄影村，幸福梅林的民俗村和花香农居的创意村正在筹建之中。浓郁的文化品味，正是“五朵金花”的魅力所在。
（六）体制机制创新是动力。成都市在推进城乡统筹过程中，不断在体制机制上探索突破，创造了一系列富有特色的城乡统筹发展模式。如不征地、不拆迁、不失业、不失利、不失权的“五朵金花”模式；农民放弃宅基地使用权和土地承包经营权换取社会保障的
“双放换社保”，“两股一改”发展股份合作经济的“温江模式”；以政府投入带动土地规模化、集约化经营的“汤营模式”等。成都市在体制机制上的创新，为推进城乡统筹提供了强大动力。
三、成都市统筹城乡发展的运行理念
（一）在推进城乡统筹发展上，成都的认识深刻、措施得力。成都市坚持把城市与农村、工业与农业、市民与农民置于同等的地位看待，把统筹城乡的思想贯穿于发展规划、工作部署、政绩考核等具体工作中，确立了推进城乡一体化的总体思路、目标任务和工作措施。同时从建设规划、产业布局、劳动就业、社会保障、基础设施、社会事业、户籍管理等方面，采取强有力措施切实推进，逐步建立起城乡一体的新型管理体制，逐步实现城市与农村经济社会同步发展、共同繁荣，成为全国瞩目的城乡统筹发展的典范。借鉴成都统筹城乡的先进经验和做法，有助于湛江实施好建设城乡协调、生态文明的科学发展战略。
（二）在城市规划、建设和管理上，成都市的目标明确、特色鲜明。成都市提出“建设中西部人居环境最佳城市”，这充分体现了成都城市规划的超前性和发展定位的鲜明特色。近几年，成都加大中心城区旧城改造、水环境综合整治的力度，实施城市绿化美化亮化工程，人居环境明显改善，成为“中国十佳宜居城市”。去年，又被评为“中国最佳旅游城市”。成都注重运用现代规划理念和先进技术手段，优化城市空间布局和功能构建，注重历史文化保护与挖掘，注重整体提升现代城市形象等经验和做法，值得同为全国十大休闲城市的湛江很好地学习。
（三）在扩大对内对外开放上，成都市的政策灵活、效果明显。为吸引外商投资、加强对外经贸、扩大对外交往，成都市在基础设施建设和优化软环境上狠下功夫，特别是投入巨资打造西部最大的国际机场双流机场，采取更为务实灵活的招商引资政策，大力发展开放型经济，对内对外开放走在了西部前列，目前，世界500强企业已在成都兴办了108家企业。学习成都扩大开放的经验，大力发展开放型经济，尽快补上对外开放这块“短板”，是湛江加快发展面临的一大课题。
（四）在提升软实力上，成都市的意识强烈、举措实在。成都作为全国重要的历史文化名城，一直非常重视增强软实力，注重发展科技、教育、卫生、文化等社会事业，培育和塑造反映城市内涵和品质的人文精神。在商务环境竞争力、生活环境竞争力和创新环境竞争力等方面，成都的重视程度，明显领先于湛江。湛江应学习成都崇文重教、平和友善、开放包容的精神，大力培育具有湛江特色的人文精神，全面提升构建粤西城镇群中心城市的软实力。
四、成都市统筹城乡发展的成功经验给湛江的启示
（一）推进城乡协调、生态文明建设必须进行体制、机制和制度创新。
当前，制约我市城乡协调、生态文明科学发展的主要问题，应是城乡分割的二元体制。但突破城乡二元结构刚性特征，首先应进行体制、机制和制度创新。我市在建设城乡协调、生态文明科学发展试点市过程中可以借鉴成都的经验，把推进体制、制度和机制创新，建立规范化的服务型政府，构建科学发展的体制机制，作为推进城乡协调的首要任务。在推进规范化服务型政府建设方面，以转变政府职能为突破口，通过建设有限政府、民主政府、法治政府、服务政府和责任政府，提高政府各部门的行政效率和依法行政的能力；在推进行政管理体制改革方面，通过对规划管理体制、农业管理体制、财政管理体制等方面进行改革，打破传统的城乡二元体制；通过推进基层民主建设的制度创新，增强基层党组织的发展活力，密切党群干群关系，巩固党的执政基础；通过建立规范的市场化的运作机制，使市场在配置资源中的基础性作用得到充分发挥。这不仅是确保城乡协调、生态文明建设顺利推进的关键，也是确保城乡协调、生态文明建设顺利推进的根本保障。
（二）推进城乡协调、生态文明建设必须求真务实，真抓实干。成都市城乡一体化发展最具进步性的表现，就是通过一系列统筹城乡发展的规划和政策体系，具体落实到城乡发展的各个领域之中。借鉴成都的经验，推进我市的城乡协调建设，也必须制定出台与之相配套的规划和政策，构建推进城乡协调发展的支持系统。把推进城乡协调建设真正落到实处。在具体措施上，一是建立一个覆盖全市城乡规划体系，实现城乡规划满覆盖；二是建立一个以城镇体系规划为基础的空间支持系统；三是建立一个以新型公共财政制度为支撑的城市对农村反哺投入的财政转移支付系统；四是建立一个以全市统一劳动力市场为依托的失地农民培训、就业、居住与保障支持系统；五是建立一个以公共服务均等化为基本原则的乡村医疗卫生、义务教育、文化事业和社会保障支持系统；六是建立一个以改善农村生产条件和人居环境为目标的农村重点工程建设支持系统。在推进机制上，要敢于大胆打破制约城乡协调发展的传统的体制和制度，实施规划、农业、城建、交通等多个部门的行政管理体制改革，从根本上解决推进城乡协调、生态文明科学发展的体制性障碍。
（三）推进城乡协调、生态文明建设必须由政府主导，实行市场化运作。推进城乡协调、生态文明建设，其根本目的是使广大公众受益，尤其是使长期处于弱势地位的广大农民受益。只有政府参与和主导，才能有效协调并解决好各种矛盾和利益关系。同时，推进城乡协调、生态文明建设，是一个长期的过程，需要大量资金的投入，只有政府参与和主导，才能建立起市场化的投融资机制和投融资平台。锦江区在打造
“五朵金花”的过程中，如果按常规的公园化建设方式，每平方公里就需投入1.5亿元，而他们采取市场化运作手段，吸引民间资金2亿元，政府每平方公里仅投入1500万元就建成了开放式的休闲绿地。我市在推进城乡协调、生态文明建设过程中，应借鉴成都的经验，采取政府引导，市场运作的办法，引导企业、工商和民间资金投入；依靠政府投入对启动社会投资的杠杆作用，引导促进社会多元化投入，保证城乡协调、生态文明建设的推进。
（四）推进城乡协调、生态文明建设必须用抓城市、干工业的方式发展农村和农业。成都这“三个集中”，实质就是促进工业园区化、农业产业化、农民市民化。工业向园区集中最值得学习的一点，是乡镇可以招商，但必须集中到园区发展，招商的乡镇可以分税收、分产值；土地向规模经营集中，是实现农业产业化的必然之路，而重要前提是进行土地流转。目前成都市630万亩耕地中，实现规模经营达150万亩，而且每年还以50多万亩耕地实现规模经营的速度在推进，今后5年耕地规模经营比重将达到60%。农民向城镇集中，则实现了农民市民化。我们可借鉴成都市
“三个集中”的做法，促进城乡大范围内的资源要素特别是土地资源的高效整合，促进城市和农村在产业布局、规划统筹、资源配置等方面有机融合，加快城市化、工业化进程，大量地把农民转移到二、三产业上来，转移到城镇来。
（五）推进城乡协调、生态文明建设必须用创新的思维解决新农村建设中的难题。成都在这方面也有多项创举。比如通过引导农村工业集中入园发展、农民集中居住、清理闲置土地、土地成片治理等方式，增加建设用地；用耕地占用费实现农民宅基地的整体还耕，把城市园林建设资金用于新农村建设。对符合预征范围内的土地统一开发整理，政府从土地开发中得到的财力，统筹用于农村基础设施建设、农村社会事业发展和农民最低生活保障等，实现“取之于民，用之于民”
。湛江在推进城乡协调、生态文明建设中，可学习成都三圣乡在不改变土地权属的条件下，在农村建苗圃、建公园、搞农家乐，就地改变农民的生产、生活方式。并且在集体经营项目中让农民入股，通过体制机制创新，充分调动起农民的积极性，这样既让农民不减少耕地，又有增收致富门路。还可以学习成都市打造“五朵金花”的经验，把美化环境与经济建设和文化建设融合起来，因地制宜，重点发展具有湛江红土文化特色的乡村休闲旅游品牌，特别是麻章、坡头、霞山、赤坎等区，应该好好借鉴这种模式，来改造我们的城郊结合部，推进城乡协调发展。
参考资料：
1、
1、《中共成都市委成都市人民政府关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》；
2、《成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区实施总体方案(草案)》
3、《关于锦江区统筹规划城乡建设，打造
“五朵金花”休闲旅游产业的实施意见》
注释：
“三个集中”：即工业向园区集中、土地向规模经营集中、农民向城镇集中。
“三大工程”：即农业产业化经营工程、农村扶贫开发工程和农村发展环境建设工程。
“四位一体”:
是指社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体发展，是全面、协调、可持续发展的内在要求。
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